因公、因战多次受伤如何享受抚恤金
----刘某诉民政局不依法发放抚恤金案
王雪兰
【问题提示】
因战、因公伤残人员以不同的身份或者同一身份多次致残的，如何享受抚恤待遇？是受伤几次就享受几份抚恤待遇，还是发几个伤残证就享受几个抚恤待遇，或是按最高级别享受一个抚恤待遇？
【要点提示】
近年来，对于因战、因公伤残人员的抚恤金额，国家有了大幅的提高，对于伤残人员及其亲属的生活改善及心理安慰都起到了重要作用。对于以不同的身份或者同一身份多次致残的，如何享受抚恤待遇，民政部、财政部在2000年进行了明确的规定，抚恤金按标准最高的一种发给。2007年8月1日实施的《伤残抚恤管理办法》对伤残等级评定的定性、定级、发证都进行了明确的规定，以重者定级、定性，发一个伤残证件；两项以上伤残等级相同的，只能晋升一级，不是受伤几次或者持有几个伤残证就分别享受几次抚恤金待遇。
【案例索引】
一审：洛阳市西工区人民法院（2008）西行初字第44号行政判决书（2008年11月20日）。
二审：洛阳市中级人民法院（2009）洛行终字第13号行政判决书（2009年6月10日）。
【案情】
原告（上诉人）：刘某，男。
被告（被上诉人）：洛阳市西工区民政局。
原告诉称，1951年4月因战伤残，后转业到洛阳市检察院工作。1982年3月12日夜，因公办案致伤。中央民政部根据下属上报材料，按程序先后发给原告因战、因公伤残长期抚恤证书。2008年元月8日，原告持证到被告处领取抚恤金时被告知：“根据豫民文（2007）166号文件第五项，优抚对象具有双重或多重身份的按照就高不就低的原则，享受标准较高一项的抚恤补助，一个人不能享受两个抚恤金的标准。你的因公伤残六级高于因战伤残七级，按照就高不就低的原则，发给你因公伤残六级标准抚恤。”当场递给原告一份早办好的2008年1-6月份因公伤残抚恤金活期存折，金额为4347元，并在因战领取本上登记为08年1-6月发2850元 ＋1312元＋ 180元=4347元。原告认为，豫民(2007)166号文是落实民政部、财政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》，全文没有说明一个人不能有两个抚恤证的规定。166号通知共设五条，其主题内容是为在乡复员军人、带病回乡退伍军人、在农村和城镇无工作单位的人，因生活困难补助标准问题，与伤残抚恤无关。被告终止原告因战七级长期抚恤和隐瞒提高发放因公伤残六级抚恤的标准，既不符合事实，也不符合程序，应当回转执行民政部、财政部规定，补发从2003年7月1日起至2007年12月31日计54个月的因公伤残六级抚恤金20820元。综上所述，请求：1、被告应从2007年8月1日起，恢复发给原告因战七级长期抚恤金的标准及补助；2、从2003年7月1日起，应分段提高补发原告因公伤残六级抚恤金共20820元。
被告辩称，一、被告依据《伤残抚恤管理办法》给原告发放抚恤金，程序合法，适用法律正确。原告1951年因战致残被评为因战伤残七级，并发给《中华人民共和国残疾军人证》，享受相应抚恤待遇。1982年3月原告在检察院工作期间，因公致小腿开放性骨折，评定工伤并享受公伤待遇。2005年10月，原告申请国家工作人员伤残评定，被告依法进行了登记申报。被告依据2007年8月1日开始实施的《伤残抚恤管理办法》和豫民文（2007）166号文件，对原告执行伤残较高一项每年7080元抚恤并无不当，原告诉求两个证同时享受两份抚恤待遇的请求不能成立，应依法驳回。
经审理查明，刘某1946年6月参军，1951年4月因参加抗美援朝右手右臂负伤，评为三等甲级伤残（现为伤残七级），享受因战伤残抚恤至今。 1955年1月，原告转业到洛阳市人民检察院。1982年3月12日夜，原告因公掉入坑内致左小腿开放性骨折，被劳动部门评为八级伤残，每月由洛阳市人民检察院公伤补助9元至2007年12月。2005年10月，原告向被告申请国家机关工作人员伤残资格评定，被告逐级上报，在原告不同意合并办证的情况下，河南省民政厅经审查批准， 于11月26日为原告颁发了因公伤残六级的《伤残国家机关工作人员证》。
2008年元月8日，原告持《伤残军人证》、《伤残国家机关工作人员证》到被告处领取抚恤金时，领到2008年上半年的因公六级伤残抚恤金4347元。同时被告知：根据河南省民政厅、河南省财政厅豫民文（2007）166号文件第五项“优抚对象具有双重或多重身份的,按照就高不就低的原则，享受标准较高一项的抚恤补助”，一个人不能享受两个抚恤金的标准，因公伤残六级高于因战伤残七级，按照就高不就低的原则，发给因公伤残六级标准抚恤金。
【审判】
洛阳市西工区人民法院审理后认为，被告作为民政部门主管所辖区域的伤残抚恤工作，具有依法为伤残军人（含伤残人民警察、伤残公务员、伤残民兵等）发放抚恤金的职责。根据《军人抚恤优待条例》第二十六条（1988年7月18日发布的条例第十九条）之规定，伤残抚恤金的标准及享受抚恤金的具体办法，由国务院民政部门会同国务院财政部门制定。2000年5月30日中华人民共和国民政部、财政部民发（2000）133号文件规定：“对具有双重或多重身份的优抚对象，其抚恤金或补助金，按标准最高的一种发给”。2007年8月1日起施行的《伤残抚恤管理办法》第十一条规定，对伤残人员以军人、人民警察、公务员等不同身份多次致残的，如何定级、定性进行了明确规定，只能享受较高一种伤残的抚恤金。原告刘某以军人、国家机关工作人员两次受伤，属于具有双重身份的抚恤对象，被告对原告按标准高的因公六级发给一种抚恤金符合法律规定。
关于原告持有两个伤残证问题，不论是2007年8月1日以前的规定，还是《伤残抚恤管理办法》，对于具有双重或多重身份的优抚对象，都规定了只能享有一种抚恤金。原告虽然持有两个伤残证，但不等于就能享受两种抚恤金待遇。现原告请求恢复发给因战七级的抚恤金缺乏法律依据，本院不予支持。原告因公负伤一直享受所在单位的公伤待遇至2007年12月，现请求补发自2003年7月1日起的因公六级伤残抚恤金，理由不能成立 ，其请求应予驳回。洛阳市西工区人民法院遂依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告刘某的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。
一审判决后，原告刘某不服，向河南省洛阳市中级人民法院提起上诉称：一、一审判决仅引用司法解释，没有引用法律条款，根据最高人民法院1997年6月23日发布的法发（1997）15号《关于司法解释工作的若干规定》第十四条第（二）款的规定，原审判决应属无效判决，应当撤销、重新裁决。二、被上诉人没有针对上诉人的诉讼请求进行答辩，指责上诉人的《伤残国家机关工作人员证》不是法定有效证件，坚持两证违法，但同时又按《伤残国家机关工作人员证》的六级伤残给上诉人发放抚恤金，其答辩矛盾重重。三、一审判决适用的条例、文件、办法，牵强附会，不适合本案事实。
被上诉人洛阳市西工区民政局答辩称，上诉人诉求两个残疾证同时享受因战致残和因公致残抚恤金待遇的请求不能成立，应依法驳回。首先刘某所持的《残疾军人证》和《伤残国家机关工作人员证》仅有一个证为法定有效证件；其次，根据《伤残抚恤管理办法》第二章第十一条的规定，刘某在申报因公致残时，应将其两次伤残合并为一证，但刘某不同意，坚持两个证应享受双份待遇的个人主张，违反法律规定。请求依法驳回上诉，维持原判。
洛阳市中级人民法院审理后认为，刘某虽然持有民政部门为其颁发的《残疾军人证》和《伤残国家机关工作人员证》两个证件，但两证仅可证明刘某因战、因公先后两次受伤，属于具有双重身份的优抚对象。对于具有双重身份或多重身份的优抚对象的具体优抚办法，2000年5月30日民政部、财政部联合下发的民发（2000）133号《关于提高部分优抚对象补助标准的通知》第四条已经作出了明确规定，即只能按照标准最高的一种残疾发给抚恤金或补助金。西工区民政局停发刘某的因战七级伤残抚恤金，按因公六级发放抚恤金符合法律规定。上诉人刘某仅以民发（2007）99号文中没有对此予以明确规定为由，要求享受双份抚恤金的主张不能成立。
《河南省实施办法》第十三条第（一）款规定：补办残疾性质认定和和残疾等级评定决定的当月起计发残疾抚恤金；重新评定残疾等级的，自作出重新评定残疾等级决定的当月起计发残疾抚恤金。根据上述规定，对刘某作出因公六级伤残评定决定的时间是2007年6月29日。根据上述规定，刘某的六级抚恤金应当从2007年6月起计发。刘某2007年6月之后的抚恤金已经足额发放，其请求补发伤残评定决定作出之前的抚恤金没有法律根据。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，原审判决适用法律、法规错误的，二审法院应当撤销原判予以改判。这里的“适用法律、法规错误”是指适用法律存在实质性、根本性的错误，而不是指援引法律、法规、司法解释不规范、不全面的情形，“适用法律”与“援引法律”是两个不同的概念。据此，原审法院判决中没有援引法律规定而仅援引司法解释的情形不属于适用法律、法规错误。刘某以此为由要求撤销原判的理由不能成立。根据以上事实、证据和判案理由，洛阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，做出如下判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人刘某承担。
【评析】
本案系一起当事人诉民政部门不依法发给抚恤金的案件，属于不作为类案件。
一、 没有依法发给抚恤金的概念
抚恤金，是指军人、人民警察、公务员及参照公务员管理的国家机关工作人员、参战民兵、民工预备役人员等因战、因公牺牲或者伤残和军人病故等，依法由民政部门对死者家属或者伤残者发给的费用。认为行政机关没有依法发给抚恤金的具体行政行为包含三层意思：一是必须是法律、法规规定应当发给的抚恤金。没有法律、法规规定的，不发生应发给抚恤金的问题。二是必须是行政机关没有依法发给抚恤金的行为。企事业单位没有依法发给抚恤金形成的争议，不属行政争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三是没有依法发给抚恤金，包括：不发给抚恤金，少发给抚恤金和将发给抚恤金的主体弄错三种情况。本案中刘某就是认为行政机关少发给抚恤金。在行政诉讼中认为行政机关没有依法发给抚恤金可以提起诉讼的主体只能是抚恤的对象，而不能是其他人。
二、不作为案件的审理问题
我国行政诉讼法第十一条规定的受案范围，有三项属于对不履行法定职责即不作为的规定，其中：（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的。不作为是相对于作为而言的，不依法发给抚恤金属于不作为类。
近年来，法院受理的不作为案件呈逐年递增态势，但对于不依法发给抚恤金案件的审理与一般的不作为案件审理有所不同。一般的不作为案件首先要看当事人是否向行政机关提出申请，其次看当事人申请的事项是否是行政机关的法定职责，再次看行政机关是否应当作为。是否向行政机关提出申请由原告承担举证责任，其他则由被告承担举证责任。而不依法发给抚恤金的当事双方是特定的，一方是民政部门，另一方是抚恤的对象，法院审理的中心是起诉人是否是抚恤的对象、依法民政部门是否该发给抚恤金或是否少发了抚恤金，举证责任依法应由被告承担。被告如举证不力或不按期举证，但不发或少发抚恤金的结果是正确的，法院是否可以判决民政部门败诉，即判决民政部门发给当事人抚恤金？结果肯定是否定的。在审判实践中，不作为案件与作为案件对于举证责任的要求是不同的，从立法上应逐步完善对当事人举证责任的规定。
三、因战、因公伤残人员以不同的身份或者同一身份多次致残的，如何享受抚恤待遇问题。
因战伤残的抚恤一直由民政部门进行，而因公伤残的抚恤则是从1989年8月开始由民政部门负责。对于具有双重或多重身份的优抚对象，民政部、财政部在2000年6月就进行了明确的规定，其抚恤金按标准最高的一种发给，而不是看持有几个伤残证件或受伤几次，就享受几个抚恤待遇。2007年8月1日起施行的《伤残抚恤管理办法》第十一条规定：伤残人员以军人、人民警察、公务员以及参照《公务员法》管理的国家机关工作人员和其他人员不同身份多次致残的，民政部门按上述顺序只发给一种证件，并在伤残证件变更栏上注明第二次致残的时间和性质，以及合并评残后的等级和性质。致残部位不能合并评残的，可以先对各部位分别评残。等级不同的，以重者定级；两项以上等级相同的，只能晋升一级。多次致残的伤残性质不同的，以等级重者定性。等级相同的，按因战、因公、因病的顺序定性。从以上规定看出，对于因战、因公伤残人员以不同的身份多次致残的，只能发一个伤残证，并在伤残证变更栏上注明第二次致残的时间、性质以及合并评残后的等级和性质。对于致残部位不能合并评残的，分别评残，等级不同的，按重者定级，两项以上等级相同的，只能晋升一级。多次致残的伤残性质不同的，以等级重者定性。等级相同的，按因战、因公、因病的顺序定性。结合本案，刘某以军人、公务员（以前叫国家机关工作人员）两次受伤，两次伤残部位不同，一次因战七级、一次因公六级，民政部门按其重者因公六级定级、定性并享受抚恤待遇符合法律规定。
四、对于最高人民法院发布的司法解释，法院能否在判决中作为依据。
2007年4月1日由最高人民法院发布施行的《关于司法解释工作的规定》第二十七条明确规定：司法解释施行后，人民法院作为裁判依据的，应当在司法文书中援引。行政诉讼法只规定了维持、撤销、变更行政行为或者判决行政机关履行职责，对于驳回原告诉讼请求没有规定。后最高人民法院在司法解释中进行了规定，所以法院在判决驳回原告的诉讼请求时只能依据司法解释。本案判决在适用法律上是正确的。
（作者单位：洛阳市西工区人民法院）
