《人民法院案例选》体例
李某诉洛阳市人力资源和社会保障局 工伤认定纠纷一案
【问题提示】
因等待刑事案件判决结果，致使申请工伤认定超过法定期限，该期限能否合理延长？
【要点提示】
受害人随单位外出工作期间因他人寻衅滋事受伤。由于受害人的受伤原因需要等待刑事案件的判决结果，致使申请工伤认定的时限超过了法律规定的1年期限时，该申请时限可以合理延长。
【案例索引】
一审：洛阳市洛龙区人民法院（2011）洛龙行初字第18号行政判决（2011年8月25日）
二审：洛阳市中级人民法院（2011）洛行终字第167号行政判决（2011年12月5日）
【相关法条】
《工伤保险条例》第十七条 职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。
用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。
《华人民共和国劳动争议调解仲裁法》二十七条 劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。
前款规定的仲裁时效，因当事人一方向对方当事人主张权利，或者向有关部门请求权利救济，或者对方当事人同意履行义务而中断。从中断时起，仲裁时效期间重新计算。
因不可抗力或者有其他正当理由，当事人不能在本条第一款规定的仲裁时效期间申请仲裁的，仲裁时效中止。从中止时效的原因消除之日起，仲裁时效期间继续计算。
【案 情】
原告：李某。
被告：洛阳市人力资源和社会保障局。
洛阳市洛龙区人民法院一审查明：李某在洛阳市基础工程有限公司从事打桩基工作。2009年3月27日，李某随公司到陕西省西乡县施工期间，在宿舍休息时遭到同公司其他员工殴打，将其从二楼推下，洛阳正骨医院诊断为胸3、4椎体骨折脱位伴双下肢瘫痪、胸部损伤。案发当日李某即报案，致害人外逃。2010年10月18日陕西省西乡县人民法院作出了刑事附带民事判决书，追究致害人李某某、姚某某、马某某的刑事责任，以寻衅滋事罪分别判处李某某、姚某某、马某某有期徒刑三年零六个月、一年零六个月和两年。李某于2010年10月25日收到该判决后，向洛阳市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，洛阳市人力资源和社会保障局以申请超过了《工伤保险条例》规定的1年期限为由，于2011年3月17日下达了《不予受理通知书》。李某不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销洛阳市人力资源和社会保障局作出的《不予受理通知书》，判决洛阳市人事劳动和社会保障局受理李某的工伤认定申请。
原告李某诉称：原告于2000年12月份进入洛阳市基础工程有限公司工作。2009年3月27日随公司远赴陕西省西乡县“十堰—天水高速公路13标”基桩施工期间，遭到他人伤害身受重伤，经诊断为“胸3、4椎体骨折脱位伴双下肢瘫”。事故发生后，洛阳市基础工程有限公司一直没有为原告申报工伤。由于原告已丧失劳动和生活自理能力且行动严重受限，并一直处在治疗期，同时，司法机关对致害人的刑事责任一直进度较慢，致使原告无法在《工伤保险条例》规定的一年时效内申请工伤认定。2010年10月25日，原告收到西乡县法院的刑事判决书后，即于2010年11月25日向被告申请工伤认定，被告以超过申请时效为由一直不予受理，在原告的一再坚持下，被告于2011年3月17日向原告下达了洛（孟）工伤退字（2011）0013号《不予受理通知书》。由于原告在等待刑事案件的判决结果，没有劳动关系证明文件和受伤事实有关证据的情况，延误工伤认定申请，属于《工伤保险条例》规定的特殊情况，被告应当适当延长申请时限。综上，被告应当依法受理原告的工伤认定申请，以切实保护原告的合法权益。
被告洛阳市人力资源和社会保障局答辩称：一、李某称受伤后丧失劳动能力和生活自理能力，行动严重受限，无法办理工伤认定申请等事项，但李某的直系亲属，如父母、成年子女等，以及所在单位的工会组织，都可以成为工伤认定申请的主体。事实上，李某的直系亲属、原告单位及工会组织在法定时限内均未提出工伤认定申请，因此，原告诉说无法在1年时限内提出工伤认定申请是站不住脚的。二、关于原告提出按特殊情况，适当延长时限问题。对用人单位而言，工伤认定的时限为30日，遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。但对个人而言，均没有按特殊情况适当延长申请时限的规定。事实上，职工享受工伤保险的权利，不能因为职工个人过期未申请工伤认定而自然被剥夺，职工在申请期限以后才提出申请的，不再适用工伤认定的行政程序，而应依法向人民法院提出工伤保险的诉讼请求。三、关于原告提出申请时限后延属于法定时效中断情形、被告应依法受理原告的工伤认定申请问题。我国发布的有关工伤保险法规中，没有个人工伤认定申请时限方面时效中断等情形的规定，因此原告提出受伤两年后我局应依法受理其工伤认定申请没有法律依据。综上，请求维持我局作出的《不予受理通知书》。
【审判】
洛龙区人民法院一审认为：《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请时限是时效概念，可以适用中止、中断的情形。该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函【2005】39号《关于对第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》中指出工伤认定时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。工伤争议属劳动争议，《劳动争议调解仲裁法》第二十七条规定了仲裁时效及时效中断、中止的情形。从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神，结合国务院复函的精神及劳动仲裁调解法的规定，应当认定《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年的申请时效可以适用时效的中止、中断等规定。本案中，原告受伤涉及刑事犯罪，因犯罪嫌疑人未到案，致使司法机关无法查明事实、刑事判决无法做出，直至2010年10月18日陕西省西乡县人民法院才作出刑事判决。原告受伤后行动严重受限及刑事判决未作出可以作为申请时效中止的正当理由，原告收到判决书后遂向被告提出工伤认定申请，应当视为未超过1年申请时效。工伤认定是职工是否能享受工伤待遇的前提，如果工伤认定不能受理，则原告会丧失相关救济途径。原告的诉讼请求应当支持，被告应当受理该工伤认定申请，其作出的被诉通知书适用法律错误，应予撤销。遂判决撤销了被诉通知书，责令洛阳市人力资源和社会保障局受理李某的工伤认定申请。
一审判决宣判后，洛阳市人力资源和社会保障局不服，向洛阳市中级人民法院提起上诉。洛阳市中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
【评析】
《工伤保险条例》第十七条规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”根据上述法律规定，单位申请工伤认定时，遇到特殊情况，申请时限可以适当延长；而对于工伤职工个人或者其近亲属以及工会组织，遇到特殊情况申请时限是否可以适当延长并没有明确规定。
职工在有正当理由的情况下超过1年申请时限申请工伤认定，人力资源和社会保障局是否应予受理？ 也即本案当事人李某等待刑事案件的判决结果作出后申请工伤认定，耽误的时间应否予以扣除。在本案的审理过程中，合议庭出现了两种不同意见：
一种意见认为：国务院法制办公室2005年在对山东省人民政府法制办公室《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》（国法秘函【2005】39号）虽然明确了申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，即申请时限是可变期间，但该不可抗力应仅仅限于法律明确规定的地震、战争、洪灾等因素，不能任意作扩大解释。本案中，李某诉称未在1年内提起工伤认定是因为受损害的事实因致害人潜逃和用人单位不断迁移无法确认，只有刑事判决作出后，才能提起工伤认定申请。该理由不是法律上的不可抗力，耽误的时间不应扣除。因此，李某申请工伤认定超过了1年申请时限，其诉讼请求应予驳回。
第二种意见认为：既然国法秘函【2005】39号明确了申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，那么与不可抗力有相似情况耽误的时间也应当予以扣除，本案中，李某等待刑事案件的判决结果，由于致害人外逃，何时抓到致害人并作出刑事判决，对李某来说，具有不可预知性，应该说具有与不可抗力同等的原因，耽误的时间也应当予以扣除。因此，李某2010年10月25日接到刑事判决，于2010年11月25日申请工伤认定，应当视为未超过1年的申请时限，洛阳人力资源和社会保障局应当予以受理。
合议庭最终采纳了第二种意见。理由如下：
一、应从《工伤保险条例》的立法本意来把握本案的处理
《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”从上述规定可以看出，本法规立法的主要目的之一是保护劳动者的合法权益，保护与用人单位相比处于弱势地位的工伤职工的合法权益，最大可能地保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故和患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，所以在对法律规范本身含义的理解、适用上存在争议时，应尽可能地朝着有利于劳动者利益的角度进行宽泛理解，以体现保护弱者的立法原旨。本案中，《工伤保险条例》第十七条第二款的规定的1年时间可否延长，实践中存在争议。有人认为该期间是除斥期间，不能改变；有人认为该期间是可变期间，应当像诉讼时效一样可以中止、中断。这时，就需要结合《工伤保险条例》的立法本意对此问题做出公平、公正的判断。首先，既然《工伤保险条例》赋予社会保险行政部门在用人单位超期申请且存在“特殊情况”时，拥有可以适当延长申请时限的自由裁量权，那么社会保险行政部门对职工超期申请时主张的正当理由也应享有适当延长申请时限的自由裁量权。其次，申请时限和仲裁时效、诉讼时效一样，是时效制度的一部分。该制度的主要目的是防止权利睡眠，避免业已稳定的秩序遭到破坏。但是，对不能归责于权利人本人的原因导致救济权利无法行使时，法律设计时效的中断、中止来平衡权利和秩序。本案中，虽然李某超出1年申请时限提出工伤认定申请，但存在李某不能控制的客观事件，超期申请不能归责于其本人，耽误的时间应当予以扣除，社会保险行政部门应当认定李某迟延申请工伤认定有正当理由，申请时限可以适当延长。
二、应以国务院法治办复函的实质精神来把握本案的处理
虽然《工伤保险条例》第十七条没有明确规定工伤职工个人或者其近亲属以及工会组织申请工伤认定时申请时限可以延长，但国务院法制办公室2005年在对山东省人民政府法制办公室《关于对〈工伤保险条例〉第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》（国法秘函【2005】39号）明确了申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，即申请时限是可变期间，并非是从字面含义理解的不变期间。本案中，李某等待刑事案件的判决结果，虽然不是法律上规定的不可抗力，但由于致害人外逃，何时抓到致害人并作出刑事判决，对李某来说，具有不可预知性，应该说具有与不可抗力同等的原因，耽误的时间也应当予以扣除。因此，李某2010年10月25日接到刑事判决，于2010年11月25日申请工伤认定，应当视为未超过1年的申请时限，洛阳市人力资源和社会保障局应当予以受理。
三、应从法制统一的角度来把握本案的处理
从《劳动争议调解仲裁法》和《工伤保险条例》解决劳动争议的角度来探求裁判标准
《劳动争议调解仲裁法》第二条第（一）项规定，劳动者和用人单位因劳动关系发生争议可以根据该法解决，《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项赋予社会保险行政部门在处理工伤认定申请时拥有确认劳动关系的职责。这样，当劳动者在工作中发生事故伤害申请工伤时，既可以先申请仲裁解决劳动关系争议（劳动关系有争议），然后申请工伤认定，也可以直接向社会保险行政部门申请工伤认定。《劳动争议调解仲裁法》第二十七条规定了仲裁时效的中断、中止，如果申请时限不适用中断、中止，显然会造成法律适用上的冲突和实践中的混乱。所以，从法制统一的角度，对申请时限也应做出存在中断、中止情形的理解。
（编写人：洛阳市中级人民法院出 张艳红）
