一、构建“大调解”工作机制的现实意义

    随着经济体制的变革，社会结构的变化，以及利益格局的调整，民间纠纷在性质、规模、形式等方面也发生了很大变化，呈现出成因复杂、主体多元、规模扩大、调解难度大和容易激化等特点，有些矛盾纠纷由于未及时就地化解，导致激化矛盾，诱发信访问题和群体性事件。有的信访老案，特别是涉诉信访案件并非一发生就是信访案件，而是由于基层调解工作弱化，未能将本身很简单的纠纷及时妥善化解，使得一些纠纷在拖延、持续、演变中激化了矛盾，个别案件进入诉讼程序后，经法院调解无效做出判决后，当事人经过上诉、申诉、再审一切法律程序后仍不服判息诉，坚持无理上访，不仅影响了社会稳定，还影响了党委政府和人民法院的形象和经济发展。因此，整合调解资源，建立健全多元化的“大调解”机制，对于妥善解决民间纠纷，促进社会和谐稳定具有重要的现实意义。近年来，各级党委、政府和人民法院对调解工作非常重视，人民调解、行政调解和司法调解职能都得到了较好发挥。但是，当前人民调解、行政调解和司法调解相互衔接配合的“大调解”机制建设尚处在探索磨合阶段，各项工作机制并不成熟，调解合力亟待提高。

    二、当前“大调解”工作机制建设存在的主要问题

    一是人民调解优势未得到充分发挥。一些村级人民调解组织和调解员不愿、不敢解决纠纷，遇到绞手问题不是尽力解决，而是绕着矛盾走，推卸责任，上交矛盾，造成人民调解组织的调解职能发挥不充分，民间纠纷不断增多，一些简单矛盾逐步升级和激化，使得很多能够在基层解决的纠纷进入诉讼渠道，甚至形成上访案件；二是司法所的调解职能弱化。一些司法所队伍不稳定，经费无保障，力量薄弱，部分司法所工作人员职能缺位甚至错位，有的将调解纠纷的职责当成了捎带，有的甚至丢弃了调解责任，从事有偿法律服务活动或从事有偿诉讼代理活动，因而导致司法所的调解职能发挥严重不足；三是部分负有行政调解职能的行政机关对矛盾纠纷调解不力。一些行政职能部门遇到纠纷不愿调解，推诿扯皮，极力将矛盾推入诉讼诉讼程序，造成一些可以通过行政调解解决的纠纷错失了调解机会，进入诉讼程序后矛盾进一步升级，诉讼调解难度增大，判决后当事人不服判息诉，动辄上访；四是人民法院特别是人民法庭人少案多的矛盾突出，调解力量严重不足，定分止争的司法职能不能有效发挥。当前，人民法庭普遍存在人少案多的矛盾，化解矛盾的能力有限，司法权威不足，有的案件已经穷尽一切法律程序，当事人仍不服判息诉，坚持无理上访；五是诉调对接不协调，调解资源不能合理配置，司法调解、行政调解和人民调解未能真正形成合力。有些人民调解组织和调解员协助配合司法所和人民法庭解决纠纷的积极性和主动性不够，而司法所和人民法庭又无权指令人民调解组织协助调解，也无权将适宜人民调解组织调处的纠纷委托人民调解组织调处，造成协助调解和委托调解难以实施，其结果是司法调解、行政调解和人民调解各自为政，不能衔接配合，难以形成合力。此外，由于受理案件的数量居高不下，法官办案压力增大，时间、精力和经费不足，同时由于协调配合机制不理顺，人民法院和人民法庭及司法行政部门指导人民调解工作的职责未能认真履行，指导的方式简单，培训制度不能落实，人民调解员的法律知识和调解能力不能有效提高。

    三、“大调解”机制建设存在问题的原因

    一是调解组织不健全，调解队伍整体素质不高，调解能力不强，做群众工作的经验不足；二是对基层人民调解组织和调解员考核和奖惩制度不健全，考评指标设置不科学，因而调处矛盾纠纷的责任不明，解决纠纷的积极性不高；三是村级人民调解组织、司法所和人民法庭的职能、职责及指导配合的关系不够明确，缺乏可操作性；四是调解工作经费不足，装备落后，外债沉重，影响调解工作的正常开展。有的法庭遗日常开支依靠诉讼费返还的部分经费解决，债务沉重，缺口很大。

    四、对建立健全“大调解”机制的建议

    针对当前多元化调解机制存在的上述问题，建议采取以下对策加以解决：一要加强党委、政法委对调解工作的领导，协调整合一切调解力量，协同调解矛盾纠纷，形成调解合力；二要建立健全调解工作考评制度。要形成相互衔接配合的多元化调解网络，就必须建立一套能够相互制约的科学考评体系，特别是对村级人民调解组织进行考评时，应由乡镇党委政府政法稳定职能部门牵头，由法庭、司法所人员及其他有关部门人员组成考评组，根据调解纠纷的数量和进入行政调解、司法调解程序的案件数量，结合辖区人口比例、协调配合调解工作的态度等因素作出定量的客观评价。在对司法所和有调解职能的基层行政机关及法庭进行考评时，也应由党委职能部门牵头，由法庭及其他有关部门参加，根据调解纠纷的数量与同比案件数量下降的比例等因素进行综合评定，对法庭的评价应根据调解数、调解率和同比受理案件数量下降的比例等因素综合评定；三要建立调解工作奖惩制度，调动调解积极性，促进调解工作。要对调解工作成效明显的单位和个人应进行奖励，以调动他们调解的积极性，对调解工作不力，考评落后的单位和个人给予惩处，以鞭策其不断加强调解工作；四要加强调解组织和队伍建设，充实力量，加强业务培训，增强调解能力；五要保障调解工作经费，改善办案条件，保证调解工作顺利开展。当前，法庭外债沉重，经费严重不足，如果全面加强调解工作，真正建立相互衔接配合的多元化调解机制，大量的矛盾纠纷将有效化解在基层，法庭的受案数量会不断减少，随之，诉讼费收入也必然进一步减少造成经费更加紧张，为此，政府财政部门应加强对基层法庭的经费投入。